关于浙江省民政事业发展第十一个五年规划的说明

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  • 发布日期:2007-09-26
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        现就《浙江省民政事业发展第十一个五年规划》(以下简称《规划》)的编制情况说明如下:
  一、编制过程
  《规划》编制工作是厅党组直接领导下完成的。从去年下半年开始,根据省委、省政府的统一部署,厅党组书记、厅长吴桂英就着手考虑“十一五”规划的编制工作。今年3月,厅长办公会议对这一工作进行了专题研究,决定成立浙江省民政厅“十一五”规划编制工作领导小组,吴桂英厅长任组长,各位副厅长任副组长,机关各局处室负责人为成员。领导小组下设规划编制工作办公室,抽调有关人员组成,具体负责规划编制工作。会议同时决定,规划编制工作实行厅校合作办法,按照厅和有关学校签订的合作协议,与浙江大学、浙江理工大学合作设立课题组,以增强《规划》的科学性。期间,主要有三个阶段,一是初稿起草。各局处室在充分调研、认真总结“十五”工作成效,提出了“十一.五”时期的工作目标、思路和工作措施。规划办据此拿出初稿。二是征求意见。初稿经修改、推敲、提炼后,在三个层面上征求意见。在厅机关,请各局处室和直属单位对初稿认真讨论、提出意见;在系统,规划办根据各局处室和直属单位提出的意见,对初稿修改后,下发各市民政局征求意见;在部门,经反复修改后,形成较为成熟的稿子,送省发展改革委员会和财政、国土资源厅征求意见。三是定稿。厅领导进一步对修改稿提出指导性意见,规划办作进一步修改完善,最后定稿。在编制过程中,厅党组一直高度重视,予以经常指导,吴桂英厅长亲自主持召开了规划编制工作研讨会、规划编制工作专家座谈会和厅长办公会议,听取意见,明确规划编制工作的目标、任务和指导思想;其他厅领导分别在不同场合,对编制工作提出意见,明确要求。各市县积极参与,提出了不少宝贵意见。今年4月,在湖州召开的规划编制工作研讨会上, 市、县(市、区)的民政局长参加会议,对我省“十五”计划执行情况进行了回顾,对“十一.五”时期民政事业的发展进行了研讨。在规划下发到各地征求意见时,不少市县民政部门专门召开座谈会进行了讨论,并形成书面意见,反馈给厅规划办。专家学者查阅了大量资料,认真进行了研究,对“十一.五”时期经济社会发展对我省民政工作的影响、下一步工作发展提出了建设性意见。特别是8月份在杭州召开的规划编制工作专家座谈会,在杭的18位知名专家学者王嗣均、姚先国、冯钢、毛丹、何文炯、杨建华、卓勇良、朱家良等,畅所欲言,在会上对民政事业的规划编制工作提出了许多真知灼见。同时,我省的规划编制工作得到了民政部的及时指导。9月前后,民政部相继在河南、陕西等地召开规划编制工作座谈会。我厅规划办的同志与会,及时将会议精神和部里的意见放进规划。整个规划从初稿、修改到定稿,反反复复,迄今已达12稿。可以说,《规划》是集体智慧的结晶。
  二、总体思路
  在编制规划过程中,我们从以下几个方面考虑总体思路:
  (一)以科学发展观为指导,把握从“计划”到“规划”的转变
  “十五”以前,编制的名称均以“计划”冠名。自“十一五”始,更为“规划”。这是长规编制理念的变化。“十一五”规划是党中央提出科学发展观后编制的第一个五年规划。2003年10月,党的十六届三中全会审议通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,首次提出科学发展观。科学发展观是坚持以人为本,全面、协调、可持续的发展观。以人为本,要以实现人的全面发展为目标;全面发展,就是要以经济建设为中心,全面推进经济、政治、文化建设,实现经济发展和社会全面进步;协调发展,就是要在城乡、区域、经济社会、人与自然、国内发展和对外开放五个方面实现统筹发展。科学发展观的提出,是我党党对社会主义市场经济条件下经济社会发展规律在认识上的重要升华,也是党的执政理念的一次飞跃,具有重要的现实意义和深远的历史意义。全面落实科学发展观要求各级政府在工作上坚持正确的政绩观,统筹推进各项改革,努力实现经济与社会的协调发展。科学发展观是我们工作长期的指导思想。因此,在编制“十一五”规划时,必须坚持以科学发展观为指导,在规划理念、规划体系、规划内容、规划方法的各个方面、各个环节真正贯穿和落实科学发展观。民政工作是社会发展的重要内容,事关人的全面发展。民政事业“十一五”规划,就是要以科学发展观为指导,按照强化政府的社会管理和公共服务职能要求,引导社会资源向社会事业和公共服务方面倾斜,推进社会与经济的协调发展,促进社会公平和公正的实现。
  (二)着眼和谐社会建设,积极探索社会管理体制改革
  构建“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会主义和谐社会是党的十六届四中全会提出的重要战略目标。中国特色社会主义建设的总体布局由经济、政治、文化三位一体为经济、政治、文化、社会建设四位一体。这一重要论断,为民政工作今后的发展指明了方向。民政工作是构建和谐社会的重要内容和重要措施。健全完善的民政行政管理体制和民政事业运行机制
  改革开放以来,中国的经济发展取得了巨大的成绩,GDP的年增长率超过10%,经济领域取得了显著成就,但必须指出的是,由于缺乏社会领域改革的支持,市场经济的发育不完善和有效运行难以持续的问题正逐步显露出来。中国经济改革目前正经历着“边际效益递减”的阵痛,根源深植于非经济领域,不是单纯的经济改革所能奏效的。当今中国的改革已进入到这样一个时期,如果没有社会领域的深刻改革,经济和政治改革都将无法进一步发展,社会领域的变革正成为推进中国整体改革事业的关键因素。十一五乃至更长的时间内,社会领域改革将是中国改革事业的重点内容。
  社会管理体制改革是社会领域改革的重点。社会管理是政府的一项重要职能,近几年这方面的改革已有一些进展,但从总体上看,仍滞后于经济体制改革,远不适应市场经济发展和社会全面进步的要求。民政部门在改革政府与社会关系方面,已经做了诸多的探索,提出了“社会事业社会办”、“社会福利社会化”,大力推进城市社区建设,加强农村基层自治组织建设,培育发展民间组织等。但是,我们也看到:社会中介组织或第三部门还未真正成为民政部门职能转移的载体,社会团体等民间组织的作用尚未得到充分发挥,公民社会的发育仍显迟缓,社会资本的开发利用不足,社会的自主性及自我组织能力不够强。因而,我们在编制《规划》的时候,重点提出“加强民间组织的培育和管理”,要求“研究探索民间组织的生成发育的激励机制,重点培育发展新型行业协会、农村专业经济协会、公益慈善和基层服务性民间组织、基金会等”,在社区服务和建设中,在社会福利服务中都倡导和要求民间中介组织的积极参与。
  2、适应我省经济社会发展的快速发展对《规划》的要求
  在编制《规划》时,我们充分考虑了我省经济社会的快速发展对民政事业发展产生的多重影响和总体要求。改革开放以来,浙江省经济社会发展一直保持高速增长的势头, GDP平均每年递增13.1%,远高于全国的年平均增长速度。2004年,全省的GDP总量已经达到11234亿元,人均GDP超过2万元,已经提前实现了“十五”计划提出的预期目标。根据浙江经济社会发展发展水平可以推测,“十一五”时期将继续保持经济持续增长的势头,经济总量将继续增加,将进入人均GDP3000——5000美元的发展阶段,这一阶段,一系列新的经济社会问题将不断产生,如人均收入差距将可能进一步拉大,区域不平衡、城乡不平衡的问题将更加突出。这些变化将对民政工作产生诸多的影响。一方面,经济的高速增长可以为民政事业的发展提供雄厚的物质基础,但另一方面,社会问题的凸现客观上要求民政工作者进一步转变工作思路,全面拓展工作职能。可以说,未来的五年,对民政事业来说,是承前启后的一个重要阶段。因此,我们编制的《规划》,既是一个发展规划,也是一个改革规划,冀图通过合理的发展部署为5年之后的新发展阶段奠定物质基础,也通过合理的改革部署为5年乃至今后更长时期的发展阶段奠定体制基础。

  4、在构建社会福利制度方面迈出新的步伐
  探索构建社会福利制度是发展民政事业现代化的重要内容,“十五”期间就已提出相关思路和做出了有益的摸索。“十一五”期间,如何构建适应浙江省经济社会文化需要的普适性的社会福利制度,《规划》又提出了新的要求和部署。社会福利的定义有狭义和广义之别,具体有四:一是享受福利的对象有别。狭义的社会福利享有者是社会的困难群体也可说是弱势群体这一特殊对象;而广义的社会福利享有者是全体社会成员。二是设置的项目不同。狭义的社会福利主要是生活救助项目;而广义的社会福利还包括教育、卫生、保健、文化、住房、就业、环保等项目。三是社会支付方式不同。狭义的社会福利是根据社会再分配原则,由政府通过转移性支付方式提供。广义的社会福利还包括社会保险和社会救助。四是目标不同。狭义的社会福利其目标是满足困难群体的基本生活需要,以保持社会的安全,不致引起社会的动荡。而广义的社会福利的目标是改善社会生活状况,以提高人民的生活质量,促进社会的全面进步。从适应时代发展所产生的社会需要、全面建设小康社会出发,从适应经济体制改革和社会全面进步的需要出发,从向发达国家的先进经验学习出发,构建广义概念的社会福利制度已成为必由之路和当务之急。而民政部门在构建社会福利制度中扮演重要角色和发挥巨大作用也责无旁贷。从民政工作业务的内容实质上考察,广义社会福利是贯穿各项民政业务的一条主线。诸如社会救助、灾害救济,从来就内涵着福利服务的要义;优抚安置是一种带有荣誉性、福利补贴性特殊保障;社区服务又是以福利服务为重点;殡葬服务体现的是一种人类的终极关怀;民间组织管理重点培育和发展行业中介组织和公益性、服务性民间组织,其非盈利性在很大程度上体现了社会福利的思想;老年事业本质上是社会福利事业,儿童、妇女、残疾人事业均饱含着社会福利的内容。可以说整个民政工作都涵盖着社会福利。
  所以,在《规划》中,我们突出“新型社会救助体系”的作用和地位,单独列为一章放在具体规划内容之首,我们强调“新型社会福利体系”的服务职能,把提供高质量的社会福利服务作为政府提供公共产品的重要内容。在民政服务对象和服务人群方面也做出了极大拓展,在灾民救助方面突破了地域和户籍限制,在医疗救助对象方面向困难群众延伸,在庇护救助方面向需要救助的弱势群体涵盖,等等。
  5、明确提出了民政事业经费的增长要求
  从民政部门的工作性质和工作内容看,民政为社会提供公共产品和公共服务。所谓公共产品和公共服务,是指那些为满足社会成员的共同需要,由公共财政按资提供的产品和服务。由于它具有效用上的不可分割性,在消费上不具备竞争性,在收益上不具备排他性,不能通过市场筹集到这类产品和服务的成本,只有通过政府强制性的税收才能做到。民政事业费当属公共财政开支。但近十年来,全国民政事业支出占财政支出的比例一直在1.4%——1.55%之间徘徊,这与发达国家及我国的港澳特区相比相去甚远。仅社会福利事业的开支,在澳大利亚就占联邦财政预算支出的30%,美国占财政支出的9%,澳门特区占10%。2004年,浙江省民政事业费总支出达34.2亿元,比2003年增长了46.76%。尽管浙江省民政事业投入逐年快速增加,但多年以来 ,占当年财政支出的比重仍维持在 % 。
  随着浙江省经济的持续高速增长,政府的财政收入和财政必然会随之而增加,在政府工作由发展经济为主向发展经济与发展社会并重的过程中,政府的职能正在发生变化,其满足社会公共需要的基本职能将不断得到强化,政府大量的税收收入将用于为社会成员提供公共产品和公共服务。民政部门作为政府系列中综合的社会管理部门,为社会提供的公共产品数量和种类将继续增加,民政事业费的支出在未来的几年时间内,仍将继续上升。未来浙江经济的快速发展将为民政事业费的增长提供了良好机遇,为民政事业的发展奠定良好的物质基础。因此,在《规划》中,我们明确提出,“按照建立公共财政要求,继续巩固财政资金在民政工作中的主渠道地位,做到按比例增长,到2010年同级安排的民政事业费支出占财政支出的比例不低于5%。”在总体目标中我们提出:“建立健全以国家财政为主的民政事业发展投入机制,民政经费占财政支出和GDP的比重不断提高,基本实现同步增长。”
  三、重点工作(因民政部“十一五”规划和浙江省国民经济和社会发展“十一五”规划尚未正式出台,此部分以待补充)  
  四、体例安排
  《规划》在体例上继续沿用了“十五”计划的模式,一是把对前一个五年计划的执行情况单独成章,放在《规划》之外,作为独立的附件,这样,对“十五”期间的工作和计划的执行情况可以有更大的篇幅和更多的空间加以总结和提炼。二是把对当前形势的分析等背景材料放到《规划》的说明中来,结合我们的工作思路加以阐述,使规划变得更容易理解和执行。三是具有全局性和系统性。从“指导思想和奋斗目标”提出五条“总体目标”,到“具体目标和主要内容”按六个体系细分,再到“完善民政事业的支撑体系”从五个方面提出完成工作的保障条件,直至“切实抓好规划的实施”,加强落实,继而提出“远景展望”,为民政事业的未来勾画蓝图。整个《规划》逻辑清晰,层次分明。
  同时,在《规划》中,我们也做出了一些调整,一是对“十五”期间民政工作的亮点和重要工作即建设新型社会救助体系单独列章,以保障工作的延续和社会各层面的接受度。把原“灾害救助体系”的内容调整到“新型社会救助体系”中来,按照我们现有的工作安排进行了梳理。二是对原有的“社会福利体系”内容做了补充、更新和调整,强调了社会福利服务的分量。三是把“新型社会救助体系”和“新型社会福利体系”放在前面,两者有机结合,共同构成社会福利制度的主要内容,为“十一五”期间我们探索构建普适性的社会福利制度、创新社会福利模式尝试新的思路和载体。四是增设“深化民政事业单位改革”一节作为完善民政事业的一个支撑载体,明确了民政事业的事业单位在“十一五”期间的地位和作用,并对部分事业单位的发展和运行提出了明确目标。五是把“远景展望”独立于六大体系,专设篇章于后,在逻辑上顺理成章,在结构上清晰明了,且与国家规划与省规划体例相契合。