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从“政府供给”到“合作供给”——西湖区居家养老服务照料中心的转型之路

  • 作者:
  • 来源:西湖区老龄委 浙江工业大学公共管理学院
  • 发布日期:2017-04-06
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随着人口老龄化程度的持续加重,如何更好地满足全社会日益增长的养老服务需求,进一步提升养老服务质量和水平,已经成为考验政府执政能力的重要参数。目前,因家庭小型化等综合原因导致的传统家庭养老模式无法更好地发挥功能,机构养老也因其难以避免的缺陷而常常被作为最后的选择,居家养老(国外通常称为社区照顾)作为一种更为人性化、更具成本效益和社会效益的老人照料方式被普遍认同和接受。从学界来看,普遍认为居家养老界是以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务为依靠,为居住在家的老年人提供解决日常生活困难为主要内容的社会化服务。可见,社区作为居家老人的重要依托,在服务场地、服务资源、服务力量等多方面具有不可替代的整合优势,而居家养老照料中心的建设与运行也成为衡量社会化养老服务体系建设成效的重要内容之一。

 

一、政府主导的建设逻辑

究其发展历史来看,社区居家养老机构的称谓经历了从“托老所”—“日间照顾中心”—“居家养老服务照料中心”等系列变迁。从定义上看,民政部强调日间照顾中心是指为以生活不能完全自理、日常生活需要一定照料的半失能老年人为主的日托老年人提供膳食供应、个人照顾、保健康复、娱乐和交通接送等日间服务的设施。大部分地方政府文件与民政部的一致,有少部分则强调社区居家养老服务照料中心是为家庭短时间内无人照顾的社区老年人提供日间照料服务的养老设施。从意义上看,各地基本上强调居家养老服务照料中心具有投资少、见效快、受益面广的特点,是老年人就近养老的重要支撑,是扩展养老床位、提供养老服务新的有效途径。加快推进社区老年人居家养老服务照料中心建设,切实为社区老年人提供多层次、多样化的养老服务,使老年人在熟悉的环境和人际交融中生活,是社区老年人的迫切需要,也是社会养老服务体系建设的重要内容,对于维护老年人的合法权益,建设幸福美好社会,具有重要意义。近年来,基层政府在推进居家养老服务照料中心建设城乡全覆盖的过程中,承担了资金供给、场地建设、人员保障等主导责任。

(一)政策保障

2011年3月1日,民政部编制的《社区老年人日间照顾中心建设标准》正式施行,明确规定了日间照顾中心的性质、功能定位以及具体建设标准。同年12月,《浙江省人民政府关于深化完善社会养老服务体系建设的意见》(浙政发〔2011〕101号)文本明确,加快发展居家养老服务服务成为重要内容,文件强调要着力提升城乡社区居家养老服务功能,城乡社区已建的居家养老服务站、“星光老年之家”要通过设施改造、功能提升,转型升级为社区居家养老服务照料中心或小型养老服务机构;尚未建有居家养老服务设施的城乡社区,要加大力度,整合资源,加快建设。该文件强调到2015年,全省城市社区要实现居家养老服务照料中心全覆盖,三分之一以上的农村社区建有居家养老服务照料中心。

杭州《市委办公厅  市政府办公厅印发关于加快推进养老服务事业发展的实施细则的通知》(市委办〔2011〕15号)文件规定,市区新建、改建、扩建并通过民非登记或社区服务业登记的社区托老所(日间照料中心)、老年食堂、居家养老服务站,经验收达标后,根据面积大小及设施情况,由市财政给予补助,具体来看社区托老所(日间照料中心)面积在100平方米以上的,市财政给予5万元的一次性补助;面积在50-99平方米的,市财政给予4万元的一次性补助;面积在20-49平方米的,市财政给予3万元的一次性补助。

《西湖区老年日间照料服务中心建设指导性意见(试行)》西养老办〔2011〕5号文件,规定了服务中心的性质为老年日间照料服务中心,主要以辖区有自理能力的半失能老人和空巢、独居、孤寡老人等为重点服务对象的,提供生活照顾、保健康复、休闲娱乐等综合性服务的场所。中心的工作任务有:1、为有自理能力的半失能老人提供生活照顾、康复训练等日间照料服务,以提高他们的活动能力和减缓其退化过程;2、让有自理能力的半失能老人和空巢、独居、孤寡老人享受群体生活,保持与社会接触,促进他们的身心健康;3、为有自理能力的半失能老人的家庭成员提供支援服务和指导,使他们能更妥善及持续地照顾老人。

可以说,从国家、省、市、区的政策文本来看,所有的政策均强调居家养老照料中心的意义、性质、任务、标准等,要求基层政府积极做好居家养老服务设施建设工作,为养老服务体系社会化奠定坚实的基础。

(二)理论价值

进一步梳理相关文本,我们可以发现自上而下的居家养老照料中心政策背后透露出的价值原则和核心主题包括:

1、社会福利社会化。在一个由国家、市场、社区和民间社会为主体的福利多元主义的四维分析框架下,社会福利社会化所蕴含的价值理念是:福利目标由最低标准向社会质量转变、福利对象由被动受助者向能动主体转变、福利主体由独力支撑到多元合作转变、福利机制由行政主导型向民主对话型转变,以及福利政策模式由消极被动向积极主动转变。

2、政府主导。养老服务体系供给中政府应该扮演什么样的角色,是各项政策制定者需清晰把握的主题。政府主导的福利多元主义,一则强调政府作为养老服务政策制定者的重要作用,二则突出政府作为养老服务资金提供者的角色,三则政府应该做好养老服务生产者的准入、把关和监督的职责。

3、家庭责任。照料中心的目标人群是指以居家养老为主的老年人,在家庭照顾缺失(暂时性或长久性)的时候,可以得到照料中心的辅助性养老照料服务。因此,居家养老服务的重要提供者仍旧是家庭,居家养老服务照料中心的建设和运行是为了更好地帮助家庭完成养老服务生产者的功能,提升社会福利的实际效能。

 

二、“政府供给”的运行困境

从杭州市整体情况来看,城市社区居家养老服务照料中心建设推进工作已经基本完成,实现了每个社区的全覆盖。与此同时出现的照料中心运行情况不佳,设施普遍闲置,居民知晓率不高、服务对象满意度不高、服务受益面窄等系列问题,使决策部门十分尴尬和头疼。总结来看,财政保障、社区运营的“政府供给”运行方式存在着较大的问题,突出的表现在以下几大方面:

(一)运行硬件的先天不足

尽管各级文件对居家养老服务照料中心的建筑和建设都有规范标准,但实际上基层政府在完成照料中心建设全覆盖的考核任务过程中,很难严格按照规范来选址新建。大多中心都是利用社区原有的为老服务资源改建或者重新装修翻修,这就导致一部分照料服务中心的建设没有达标,比如在二楼却没有电梯,选址远离卫生服务站附近,缺少室外活动的场地,无障碍设施不齐全等等,这些客观条件也限制了照料服务中心的床位使用,老人上下楼不方便,特别是半失能老人。

这种情况在老城区的社区里普遍存在,近年来,西湖区要求每个村社建一个居家养老服务照料中心,各镇街和村社都是按照哪里有场地就建在哪里,且成为养老服务照料中心选址的第一个条件。由于要完成考核任务,短时间内不可能找到完全符合要求的合适场地,上级财政的拨款远远不够新建照料服务中心,大多数连装修的费用都不够,只能由镇街、村社按照自己的资源(房屋)来确定。建筑不达标是一个普遍现象,这也是居家养老服务照料中心床位空置的原因之一。有不少社工表示:“老小区的房子大都没有电梯,如果是失能老人,家里人每天要费力气把老人从家里折腾出来,这里又要费力扶到楼上去,这也不现实。”同时,仅靠区财政拨款,社区要建成一个功能齐全的照料中心是件难以完成的事情,需要街道财政的大力支持。因此,对个各个镇街来说,多建一个就意味着要贴更多的钱进去,而且如果各方面都要符合规范标准,则需要贴更多的资金,镇街的负担很重。

(二)专业服务人员的匮乏

多数养老服务的政策对居家养老服务对象的界定没有明确失能到什么程度可以在居家养老服务照料中心接受服务,比如西湖区较为强调半失能但是有自理能力,这一标准比较模糊,实际中很难把握。失能老人有多种情形,行动不便;轻微失智;短时的需要照护,每一种失能需要照护的方式和种类可能都不同,确定无疑的是他们需要专业化的照顾服务。另一个服务内容是康复训练,这更是专业化的服务,专业服务的提供者不仅要求专门的护理照顾知识,而且要具备爱心和责任心,能和老人沟通交流,村社很难在短时间里配备这样高素质的专业化人才。尽管在建设规范里明确了医护力量的介入,但是在实践中,民政部门难以动员现有的医疗资源为居家养老服务照料中心的老人提供服务。

专业照护人员及医疗资源的缺失,使老人和家属不放心将半失能老人送到照料中心,老人普遍感觉“照料中心不能提供特别有帮助的服务,只是社工坐着那里,简单地看管,没有意义”;也有人认为“照料中心只是日常照顾,无法满足需求,比如医疗服务、老年食堂、丰富的文化娱乐等都没有”;服务人员不够专业,缺乏相应地配套护理设备,护理场地等也不能满足日托老年的需求。健康老人不符合享受服务的条件,也没有必要在养老服务中心休息。

实际上不仅没有专业管理服务人员,大部分居家养老服务照料中心都是兼管的,西湖区要求至少配备一名工作人员,但是社区很难抽出社工或者助老员来专门负责,都是在本职工作之外再加上管理服务照料中心的事情。如果有老人来,加重了他们的工作负担,工作考核及报酬与此无关,相当于这是他们额外承担的工作,多一事不如少一事,社区的工作人员也不希望有老人来。况且,“如果来的是半失能的老人,照管的责任重大,万一出了事情谁负责?”这几乎是所有居家养老服务照料中心人员的最担心的事情。照顾老人是高风险的事情,都怕担责任,一旦出事,不光是赔钱的事,出于这种担心,居家养老服务照料中心的工作人员也不愿意为失能老人提供服务,这是照料中心床位闲置的重要原因。

(三)运行经费的短缺

2015年之前,西湖区对居家养老服务照料中心按照2万/个/年下拨运行经费,要求镇街再配套2万,也就是如果运行经费都配齐是4万/个/家。然而,现实是“现在人工成本很高,中心雇佣个专业的护理员,一年至少得6万,水电费也是一大笔开销”,“社工岗位是上面定好的,一个萝卜一个坑;公益岗也是定下来的,所以没有专门给居家养老服务照料中心配岗位(人);因此要运行起来就要花钱,而且提供的服务越多,则花的钱就越多”。

多数居家养老服务照料中心是用镇街的资源建的,因为区里文件明确了“以镇街为实施主体,负责资金的筹措。区财政以以奖代补方式给予一定支持”的政策。也就是说,镇街对运行经费下拨有决定权,各镇街依据各自的情况来决定运行经费是否下拨以及拨多少。与建设经费相比较,运行经费相对更随意,所以,部分居家养老服务照料中心说有运行经费,部分说没有运行经费。居家养老服务照料中心的建设经费是一次性的,运行经费需要长期持续的投入,无论建设规范还是实施意见都没有明确规定运行经费。在居家养老服务照料中心建好以后,怎样维持它的运转成为下一个需要关注的问题,运作经费需要长期持续的投入。

运行经费没有保障,无法配备专职工作人员,居家养老服务照料中心难以提供符合半失能老人需求的服务。考虑到居家养老照料中心的运行成本,社区尽可能降低照料中心的运行成本。这样可能无形中设置一些高门槛、把有需要的服务对象排斥在外,达到降低照料中心运行的成本以及风险的目的。西湖区界定的服务对象是指以辖区有自理能力的半失能老人和空巢、独居、孤寡老人等为重点服务对象的。事实上,社工们认为:“有自理能力的半失能老人有家庭、孩子,不能把老人推给社区;而空巢、独居、孤寡的健康老人都有家的,用不着照料中心的床位;不健康的也没有人把他们送到照料中心来,比较起来,上门服务更容易一些,因为助老员有上门服务的”。

(四)各方责任界定不清

在“强政府,弱社会”大背景没有改变的情况下,居家养老服务照料中心从建设到管理及运作全都变成了政府的事情,人、财、物全靠政府,矛盾和压力汇聚在社区,社区没有任何资源。社区的运行费用完全依靠上级拨款,社区成为政府的“触角”,社区行政化是在所难免的,以及这一现象所带来的“社区对上负责有余,对下服务不足”弊端。从照料中心的运行来看,第一,社区只能安排出非常有限的人力去维持,根本无法开展相应地服务行为;第二,社区财政来源有限,且主要由上一级政府掌控,这无形中会造成诸如照料中心之类的社区服务设施自我运行的能力很差;第三,照料中心要发挥服务职能,需要有专业的管理者和服务者来保障,而社区的行政化定位与这一要求之间必然出现不衔接,从而导致照料中心空置,不能有效发挥作用。

在目前的工作模式下,政府对养老服务的介入从一定程度上引起了家庭的退缩,政府可能由此背上沉重的负担。西湖区的规范中,居家养老服务照料中心的工作内容包括支援家庭,“为有自理能力的半失能老人的家庭成员提供支援服务和指导,使他们能更妥善及持续地照顾老人” 。但是,服务对象的界定首先是孤寡、独居、空巢,有家人照料,特别是收入高于规定标准的半失能老人是不能得到服务的,即便自己付费也不行,这样的工作思路和模式必然带来空巢、独居老人增多。政府本意是支援家庭反而可能带来家庭的分裂,政府的进入引起了子女、亲属的撤离,政府帮助家庭的愿望并没有实现。

社区没有资源,对政府依赖度高。在家庭对老人的支持缺失的情景下(独居、空巢老人),政府才会出手相助,家庭的支持可能会减少甚至终止,反正老人没人管,最后政府会管的。按照这样的运作逻辑,政府的包袱只会越来越重,居家养老服务照料中心从建设到管理运作完全变成了政府的事情,政府对居家养老服务照料中心承担起了无限的责任,回到了“官建,官管,官办”的老路。

从以上几大方面的运行情况来看,居家养老服务照料中心的建设及运行,依然沿袭了“自上而下”的决策过程,为了完成考核任务,在选址及建设时,镇街所掌握的房屋等资源是首要条件,大多数服务照料中心是改建而成的,部分建筑条件难以满足目标对象的需求。缺乏专职、专业的管理服务人员,使得服务内容能不落实,服务项目虚设,运行经费不到位,服务对象定位狭窄,从而必然导致以“政府供给”为主的居家养老服务照料中心运行日益陷入困境。

 

三、多元主体“合作供给”的路径探索

(一)养老服务供给的多元化

作为与私人服务相对应的一个概念,公共服务业同样意味着某一种公众需求的满足,而现代社会中的公共服务,是指政府运用公共权力和公共资源向公民所提供的各项服务。传统经济学理论认为公共服务的供给主体就是政府,因为一方面,公共服务如果由私人企业来提供而不是由政府来提供,则私人企业必然会对该服务收费,但由于公共产品具有消费上的非竞争性,所以任何收费都会阻止人们购买这种产品,并导致公共产品闲置,造成资源浪费。另一方面,因为公共产品在消费上的非排他性,当私人认为供给该公共产品无利可图或得不偿失的时候,他会等待别人来供给,即“搭便车”,结果是造成公共服务供给的不足。于是,公共服务“多中心”理论则认为,政治体制内存在许多形式上相互独立的决策中心,这种制度安排“打破了单一中心供给制中最高权威只有一个的权力格局,形成了一个由多个权力中心组成治理网络,共同承担一定范围内公共服务供给的职责”。

公共服务的多中心治理,意味着公共产品供给过程中政府、市场与非营利性社会组织共同发生作用。政府通过“自上而下”的权威体系来整合社会利益;市场利用供求力量建构的价格机制来协调社会生活;非营利性社会组织以行动者或社会机构之间“平面的”组织形式发挥非正式关系的调节作用。来自各不同领域的服务主体,以相互信任和资源匹配为前提,针对共同的目标,以对话、反思、谈判等互动方式,共同承担公共责任与风险,结成公私部门的战略性合作伙伴。合作治理关注多元主体联合行动的过程,强调相互认同和依赖基础上的主体权威,注重协商所形成的共创共享型合作秩序。作为一种指导政府与公民行为的框架,合作治理指涉如何为利益相关者设定正式和非正式的游戏规则,并在规则运行过程中调和行为者不同的偏好和利益,转化为统一的行动或有效的政策选择。以合作治理解释并指导政府与公益性社会组织的合作实践,有利于为社会提供更有效的公共产品和服务。

福利多元主义兴起,力图超越传统国家与社会的二分法,强调社区、社会组织等其他社会部门在社会福利供给方面的作用。强调多元部门提供社会福利,倡导社会共同责任本位的理论,或者说在福利供给方面,志愿部门、商业部门扮演更多的角色,且要能借由竞争与监督机制,以增进资源的使用效率,回应民众需求,并提高志愿部门的责信。当然,它并非意味着政府角色的完全撤退,而是强调政府宜由服务直接供给转向着重于扮演财务、规制及监督评估的角色。以“多中心”为特征的福利分散化认为社会福利不单纯是政府的责任,政府不再是福利服务集体供给的垄断性媒介,政府的支配作用降低,且社会福利和服务将由多个部门承担,意味福利服务的供给将由中央或地方政府独占的统一组织,逐渐地趋于多样化,并且导入竞争机制,且在某些方案决定时,能更接近最终使用者和消费者。养老服务社会化中多元主体基于各自的组织优势,承担不同的角色与功能,为城市养老服务提供了组织保证。实践中,城市养老服务的多元主体包括政府、市场、社会组织、社区和家庭等。

   (二)西湖实践

面对养老服务“政府供给”的单一机制日益陷入困境的现实,地方政府开始纷纷思考破解之道:在居家养老服务供给中,是否可以有多元化的社会主体来提供?政府与供给服务的社会主体之间能否形成合作化的伙伴关系,从而实现不同养老服务供给机制之间的有效合作网络?

基于此,近年来西湖区积极探索居家养老服务照料中心的转型升级之路,截止2016年6月底,西湖区在运行照料中心153家,在建11家,其中社会组织整体托管或者社会组织介入运行的共22家,占比为14.3%。在合作方式上,基本上采取社会组织和镇街自行签订协议的方式进行,采取整体场地托管或者协作运行等方式。22家和社会组织运行的照料中心中,其中19家整体托管,3家协作运行。在资金支持上,一部分镇街场地托管后,不支付任何运行费用,如文新街道、北山街道由养安享托管的照料中心;部分镇街已和第三方协议,将区级拨付的运行经费用作托管费用,待年底资金下达后统一支付,如大部分由万科随园嘉树托管的照料中心;部分镇街对第三方托管运行资金补助力度较大,比如古荡街道和翠苑街道对慈爱嘉托管的照料中心,基本上给予一年10万元左右的运行经费。目前,区财政已初步同意按照每家7万元的标准编制运行预算,区级层面正在研究出台照料中心运行绩效评估办法和资金补助办法,将根据运行情况分为“优秀、良好、合格”三个等级,根据不同等级拨付照料中心运行经费。原则上要求由第三方托管的照料中心,各镇街将运行经费全额拨付给第三方。同时,将在年底前通过招投标等方式,编制社会组织托管照料中心名录。

(三)居家养老服务“合作供给”的经验分析

“合作供给”是指两个或两个以上的人或组织联合起来,彼此间相互配合去实现公共产品供给的目标。这种方式强调不同的主体之间通过分享知识和经验以增进理解,促进集体行动并最终实现目标的过程。地方政府与养老服务的公益性社会组织合作,意指基于组织间的比较优势和相互认同,政府与公益性社会组织为了实现共同的目标而相互协调沟通的联合-分工式行动。

1、“合作供给”打造了以需求为导向的养老服务供给体系。日益增加的老龄人口对养老服务提出了多元化、多层次的需求,传统的以政府一元供给为主的养老服务,逐步暴露出:一方面因政府人力、物力、信息等行政资源相对匮乏,日益不能满足规模日益扩大的养老需求;另一方面政府直接提供的养老服务,往往以已有资源来决定服务方式和内容,很少把老年人的意愿和需求作为服务供给的重要参数,这就会出现之前所提到的居家养老服务照料中心的利用率低,服务资源闲置,以及服务供给与老年人的需求之间存在的结构失衡等系列问题。更为明显的是,现有居家养老服务绝大多数停留在日常生活照顾服务方面,在老年人所需的康复服务、精神养老服务等方面的服务却很少,对老年群体社会交往和自我实现等方面的高层次精神需求的支持和引导更是匮乏。

西湖区尝试通过政府与社会组织结成伙伴关系,通过跨界协同的整体性行动有效提升居家养老服务的品质,其中重要的决定因素是养老需求的变化,是一种需求决定结构供给的变革模式,居家养老服务需求扩大和复杂性是政府与社会组织合作的根本动因。社会组织通常以公众需求为导向开展活动,例如公益性社会组织可以接受政府委托的居家养老服务项目,首先开展服务需求调查,把握目标老年群体的需求情况,这为政府购买养老服务提供了重要的信息,也确定了政府向社会组织购买养老服务的方向。此外,社会组织为了自身机构的生存发展,都会提前估算成本,减少资源浪费,同时配合服务经费的多寡及时调整方案,并提高服务的影响。如此这般,二者就能建立起满足老年群体基本需要的科学合理的居家养老服务供给机制。因此,政府与社会组织以养老需求为导向,有针对性地提供养老服务,能够根据老年人不同的年龄阶段、收入层次和健康级别,确定不同的服务方式和内容,有助于提高居家养老服务的供给效率和质量,增进老年群体的健康服务权,最大限度地提升老年人的幸福指数、生活品质和生命状态,充分适切地体现了城市养老服务“合作供给”的善治价值。

2、“合作供给”实现了居家养老服务的精细化。现代社会养老服务需求的多元化与服务质量的精细化,要求养老服务供给精细化,以实现老有所养、老有所乐、老有所为的目标。通过“合作供给”居家养老服务,社会组织能够承接政府转移的居家养老服务职能,并拥有更广阔的发展空间和活动范围。随着相关政策的完善,社会组织越来越善于为政府、社会实体、服务对象的沟通和互动搭建畅通的平台,调节利益相关者间的关系,与政府共同承担养老服务供给的责任。

西湖区积极采取政府引导与资助、社会组织协调与运作,社会组织与社会实体共同生产与提供、社会居民和社会力量参与和协助的“合作供给”模式,在此种多元主体合作供给的居家养老服务供给体系中,政府引入服务购买机制,使养老服务从行政性生产转变为合作性生产,这意味着在传统具有自然垄断性的养老服务领域构建以市场为纽带,连接了政府与社会组织的养老服务机制,实现了政府、市场和社会组织三大机制的有机结合。社会组织通过竞争获取居家养老服务的生产权,市场机制的刚性约束和激励性,使得居家养老服务的承接者和提供者具有内生的较强的创新动力。社会组织的视野和工作方式不仅从制度的而且从组织的和方法的角度去描述创新绩效。

“合作供给”居家养老服务中,政府购买服务、社会组织的公益服务有机结合,一方面能够最大限度挖掘社会组织的公益服务潜能,使居家养老资源得到优化配置,养老服务供给的质量、效率和范围得到大幅度提高;另一方面有利于开展更加多样化的居家养老服务项目,从而实现了居家养老服务供给的精细化,即居家养老服务的高质量和低成本供给。

四、需进一步探讨的问题

(一)明确定位政府在“合作供给”中的职责

毫无疑问,政府在居家养老服务合作供给中扮演多重角色。政府首先是委托者或安排者,由此延伸出签约者、购买者以及监督者的角色。在实际合作中,政府要区分以下角色:一是厘清安排者角色与生产者角色。政府是决策安排者,根据公众需求决定增加或改善养老服务,而不是所有养老服务的直接生产者。政府应该用政策和法律来规范居家养老服务的委托代理关系,特别是要合理界定养老服务委托代理的界限,不能听凭市场力量左右;二是厘清监督角色与签约角色。政府作为契约执行过程的监督者,必须在签订具体的契约之前制定出相关规则,而且要以与其他代理人完全不同的角色来对其进行解释。如果政府违约,将与其他组织一样承担相应责任。在推进养老服务社会化的进程中必须坚持政府主导,切实转变职能,从宏观管理、养老服务的政策制定与规划落实等方面发挥应有的作用。在政府主导的基础上赋予其他主体平等的地位,订立契约,规范主体间的权责关系。政府的主要责任是财政责任与监督责任,其他主体负责服务的供给,对于服务过程中的问题,根据契约承担相应的责任。三是根据养老过程中政策制定和实施、资金来源、经营主体、服务对象需求、服务内容、服务等级等方面的差异性,来决定政府、市场、社会组织、家庭与个人四类主体各自发挥功能的空间和渠道。

(二)对社会组织的激励与问责机制

针对社会组织而言,地方政府应采取长期契约激励,构建公益性组织参与居家养老服务的长效机制,在长期契约的基础上,委托独立的第三方机构对社会组织提供的居家养老服务效果进行评估。此外,可以通过健全问责机制加强对社会组织的服务监督,例如短途问责老年人对开展居家养老服务的社会组织进行短途问责,直接在居家养老服务领域通过竞争机制选择令其满意的社会组织,对社会组织进行监督和激励以将意愿传达给政府,同时,政府与养老服务提供者将达成契约作为问责的依据。

(三)多方增权与协同服务

政府与社会组织合作来供给养老服务责任是社会化养老服务事业发展的趋势。面对老年人权利表达不充分、市场发育不健全、非政府组织不成熟、政府责任不到位的现状,需要在多方增权基础上的协同服务。增权的关键首先是强化老年人作为服务消费者和使用者的权利,发挥其主体性和创造性,引导老年人及其家庭的居家养老服务消费观念,畅通老年人权利表达的制度化渠道,从而改变老年人面对服务的被动行为,调动他们参与养老的积极性。积极培育居家养老服务领域中的社会组织,同时向市场释放活力,发挥市场在资源配置上的优势。政府理应发挥主动性作用,构建制度化的沟通渠道和参与平台,保护并尊重各方的主体地位以及自身的运作机制和规律,充分调动各方面的积极因素,有效整合多方资源,在各自承担不同的职责的基础上,形成居家养老、机构养老与社区养老均衡发展的多元化养老服务供给格局,从而构建秩序与活力相统一的多元主体合作供给的养老服务体系。